Interview

Karin Bührer

La problématique de la pénurie de logements est omniprésente. Si l’on examine la situation de plus près, on constate que ce sont surtout certains centres qui posent réellement problème. Cette thématique est-elle plus médiatisée que ne le justifie la situation dans son ensemble ?

Martin Tschirren

La problématique varie d’une région à l’autre. Dans les grands centres et les régions touristiques, le taux de vacance est très bas depuis longtemps. Depuis deux ou trois ans, le nombre de logements vacants diminue aussi nettement dans les agglomérations et les petites villes, ce qui indique que la pénurie s’étend de plus en plus à l’ensemble du territoire. À l’échelle de la Suisse, le taux de logements vacants n’était plus que d’environ 1 %, avec une diminution de quelque 40 % au cours des cinq dernières années. Et compte tenu du nombre de permis de construire, il ne faut pas s’attendre à une amélioration à court terme.

Karin Bührer

Vous dites donc que le problème est réel et n’est pas seulement monté en épingle par les pouvoirs politiques ?

Martin Tschirren

Oui, absolument. C’est ce que montrent différents baromètres politiques et des préoccupations de ces derniers mois. La question du logement occupe une place nettement plus élevée dans les classements qu’il y a deux ou trois ans. La population la perçoit désormais comme un problème urgent, avant même d’autres thèmes économiques tels que le chômage, l’inflation ou la pauvreté. Je ne pense donc pas que le sujet soit amplifié …

Karin Bührer

Mais ?

Martin Tschirren

Les enquêtes montrent que la majorité de la population est satisfaite de sa situation actuelle en matière de logement. Beaucoup s’inquiètent toutefois de l’éventualité de devoir déménager.

Karin Bührer

C’est-à-dire surtout les personnes qui recherchent un logement, doivent déménager ou immigrent ?

Martin Tschirren

Exactement. Celles qui ne doivent ou ne veulent pas déménager sont mieux protégées. Néanmoins, beaucoup de personnes craignent que leur logement ne soit rénové, que l’usage pour besoin propre ne soit invoqué ou que leur situation en matière de logement ne change d’une autre manière. Elles seraient alors elles aussi confrontées aux difficultés de la recherche d’un logement.

Karin Bührer

Compte tenu de la volonté populaire manifeste de protéger les espaces verts et d’orienter le développement de l’urbanisation vers l’intérieur dans la loi sur l’aménagement du territoire : en votre qualité d’Office fédéral du développement territorial (ARE), comment évaluez-vous la mise en oeuvre actuelle de ce développement vers l’intérieur ?

Roman Mayer

D’une manière générale, le principe du développement de l’urbanisation vers l’intérieur fonctionne. Depuis que le corps électoral a accepté la LAT 1 en 2013, nous avons pu créer beaucoup de logements supplémentaires. De plus, 10 à 16 % des zones à bâtir existantes ne sont pas encore construites, ce qui représente un potentiel considérable à exploiter. Toutefois, la mise en oeuvre est de plus en plus délicate. Ces dernières années, les villes et les communes se sont surtout attaquées aux « low-hanging fruits ». Aujourd’hui, la densification vers l’intérieur devient plus complexe et nécessite une approche plus stratégique.

Karin Bührer

Des adaptations sont-elles donc nécessaires ?

Roman Mayer

Il n’existe pratiquement pas d’alternatives à la LAT 1. De nombreux projets individuels de classement en zone à bâtir dans les communes ont déjà été rejetés en votation. Cela montre que l’idée fondatrice de la LAT 1 reste soutenue par la population. Rappelons qu’en 2013, les taux de vacance étaient très bas. La même année, le peuple a clairement adopté la LAT 1 – un mandat explicite qui, à mon sens, est toujours accepté et soutenu.

Karin Bührer

On entend souvent dire que l’application de la LAT dans les plans directeurs et les zones à bâtir ne progresse que lentement, de sorte que de nombreux projets de densification passent par des plans d’affectation spéciaux – qui échouent souvent. Quels leviers voyez-vous pour faciliter la mise en oeuvre de l’urbanisation vers l’intérieur ?

Roman Mayer

D’après mon expérience, les cantons et les communes sont les mieux placés pour savoir ce qu’il faut faire. Aujourd’hui, il me semble toutefois essentiel de parvenir à une acceptation précoce. En d’autres termes, il faut impliquer la population suffisamment tôt, communiquer les avantages de la densification vers l’intérieur et montrer que de tels projets peuvent avoir des effets positifs. Les processus participatifs, qui impliquent la population dès le départ, jouent un rôle important. Il existe de nombreuses manières de réussir la densification vers l’intérieur, il suffit de les appliquer de manière systématique.

Martin Tschirren

Les analyses le montrent clairement : dans l’espace déjà construit, beaucoup plus d’appartements sortent de terre aujourd'hui qu’il y a cinq ou dix ans. La densification vers l’intérieur fonctionne, mais il faut du temps pour que toutes les parties prenantes puissent faire face à cette nouvelle situation particulièrement complexe. Pour les autorités, la branche et les autres parties prenantes, il s’agit d’un processus de longue haleine. Et même si nous avons parfois l’impression que les choses ne vont pas assez vite, cela ne doit pas nous empêcher d’aller de l’avant.

Roman Mayer

Je constate régulièrement que de nombreuses lois cantonales et communales sont encore fortement axées sur un aménagement du territoire « classique », c’est-à-dire sur des parcelles individuelles ou la construction sur des sites vierges. Aujourd’hui, on s’efforce de plus en plus de s’éloigner de cette vision restrictive pour se concentrer davantage sur des quartiers entiers ou des principes directeurs.

Karin Bührer

Cela ressemble presque à un changement de paradigme, passant d’une planification parcellaire à des principes directeurs et à une réflexion à l’échelle du quartier. Quels défis concrets cela représente-t-il pour les communes et les planificateurs ?

Roman Mayer

Une possibilité consiste à élaborer d’abord un concept directeur englobant l’ensemble de la commune, voire plusieurs communes, fixant des priorités tout en laissant des marges pour des développements ultérieurs. Il est fréquemment proposé de renoncer aux plans d’affectation spéciaux et d’accorder davantage de marge de manœuvre au niveau du plan d’affectation. Cela permet de mieux mettre en œuvre des concours de qualité et de bonnes solutions individuelles. Je trouve ces approches intéressantes, car elles ouvrent des perspectives plus larges, entrent moins dans les détails et laissent plus de libertés aux planificateurs.

Karin Bührer

La densification vers l’intérieur prend du temps et la population doit être amenée à passer d’une pensée villageoise à une pensée plus urbaine. Comment garantir dans la pratique que la pesée des intérêts, le dialogue et la participation ne conduisent pas à des blocages, mais débouchent au contraire sur des solutions viables ?

Martin Tschirren

La pesée des intérêts est un élément central des procédures de planification et de permis de construire. L’autorité compétente doit recenser, évaluer et peser tous les intérêts pertinents avant de vérifier si un projet peut être adapté de manière à réduire les effets néfastes. Mais quelle que soit la décision finale, il y aura probablement toujours des mécontents. Il est donc décisif que la pesée des intérêts ait été effectuée correctement et de manière compréhensible. Cela permet d’assurer que le processus de pesée des intérêts et de décision tiendra le cas échéant devant un tribunal. Si cette diligence fait défaut, il peut en résulter des rejets, des retards et une sécurité insuffisante en matière de planification.

Roman Mayer

Nous vivons dans un État de droit démocratique. Dans le domaine de l’aménagement du territoire, cela signifie que les projets doivent être légitimés démocratiquement, c’est-à-dire que la population doit être impliquée, pouvoir participer à la planification et, au final, approuver le projet dans les urnes ou à l’assemblée communale. Mais, d’un autre côté, l’État de droit doit aussi garantir la protection des droits individuels. L’important est de ne pas considérer toute opposition à un projet de construction comme « l’oeuvre du diable » en soi. Les oppositions sont légitimes lorsqu’elles visent des intérêts légitimes.
Le débat politique, y compris au Parlement, s’intéresse actuellement au droit d’opposition des particuliers. On peut se demander si l’équilibre entre légitimation démocratique et protection juridique individuelle est encore bon, car les oppositions de particuliers retardent parfois fortement les décisions prises sur une base démocratique. Il convient donc d’examiner comment adapter la protection juridique sans affaiblir l’État de droit.

Karin Bührer

La flexibilité en matière d’aménagement du territoire dépend souvent fortement de l’engagement des communes. Observez-vous désormais dans les communes et les cantons un soutien à une définition plus ouverte des zones, à un renforcement des affectations mixtes et à une planification généralement plus flexible – notamment pour répondre à des besoins tels que des logements adaptés aux personnes âgées ?

Martin Tschirren

Le droit fédéral ne fixe que peu de prescriptions sur la manière dont les zones doivent être définies. Les communes et les cantons disposent donc d’une grande liberté pour structurer leurs zones en fonction des besoins locaux. La séparation autrefois stricte entre zones de travail et zones résidentielles visait avant tout à protéger la population des influences néfastes de l’industrie ou des activités bruyantes. Aujourd'hui, ce n'est souvent plus le cas. Une plus grande flexibilité dans la définition des zones peut donc se justifier. Un projet en ce sens est également traité dans le cadre de la Conférence tripartite.

Roman Mayer

En fin de compte, chaque commune doit décider elle-même de la façon dont elle définit ses zones. Des prescriptions détaillées offrent une sécurité juridique. En même temps, il existe de bonnes raisons de maintenir des zones plus ouvertes pour pouvoir réagir avec souplesse aux évolutions. Les questions stratégiques et tactiques devraient donc être définies à un niveau supérieur.

Karin Bührer

Compte tenu de la forte dynamique qui prévaut sur le marché du logement, notamment du fait des baby-boomers qui vendent leur bien, des besoins croissants en logements adaptés aux personnes âgées ou de différents scénarios de croissance et de déclin, pensez-vous que nous soyons en mesure de suivre le rythme et de créer des logements adéquats ?

Martin Tschirren

L’évolution démographique est une grande machinerie, les changements
ne se font pas du jour au lendemain. Y aura-t-il une réelle vague de ventes de maisons individuelles par les baby-boomers ? Nous ne le saurons que dans dix à quinze ans. Dans son scénario de référence, l’OFS estime que la population résidante suisse passera à 10,5 millions de personnes d’ici 2055. Le chiffre dépendra entre autres de l’immigration et du développement économique.
Par ailleurs, un point essentiel est que la demande de logements ne dépend pas seulement de la population, mais aussi de la structure des ménages. Le nombre toujours plus important de ménages d’une ou de deux personnes peut entraîner une augmentation de la demande même si la population stagne – et ce sera vraisemblablement le cas surtout au cours des 20 à 25 prochaines années. On observe également des différences régionales : pour Zurich, Zoug et la région lémanique, on s’attend à une forte croissance des ménages et à une demande soutenue, tandis que la tendance dans les régions périphériques et de montagne est plutôt à la stagnation ou même à un léger recul. Les besoins les plus importants devraient exister dans les régions qui, aujourd’hui déjà, connaissent un marché du logement tendu.

Karin Bührer

Dans le dialogue avec les communes et les cantons : sentez-vous que la volonté de développement est présente – que les villes et les communes souhaitent jouer un rôle actif ? Ou existe-t-il également des résistances locales ?

Roman Mayer

À mon sens, la question de savoir si les communes et les cantons souhaitent ou non s’adapter est finalement superflue – l’adaptation viendra de toute façon. On peut l’anticiper et la piloter activement, ou se laisser simplement dépasser. Il est selon moi dans l’intérêt de tous de guider ces évolutions ensemble de manière judicieuse. L'aménagement du territoire reste une compétence cantonale, mais les cantons collaborent de plus en plus. C'est un processus lent, mais clairement perceptible.

Karin Bührer

En tant qu’office du développement territorial, vous pouvez élaborer un concept territorial avec des visions, mais pas directement légiférer. Comment parvenez-vous à convaincre les cantons, les communes et la population pour que l’urbanisation de la Suisse soit activement soutenue et reconnue comme pertinente ?

Roman Mayer

L’aménagement du territoire est en Suisse une affaire démocratique – on ne peut pas dicter d’en haut. C’est pourquoi l’approche du concept territorial était juste : tous les acteurs ont analysé ensemble les problèmes et se sont accordés sur un cadre d’orientation auquel ils s’engagent. C’est déjà un succès dans notre système fédéral. L'important est que ce cadre soit aussi vécu au quotidien.

Karin Bührer

Selon vous, comment la branche – et, plus précisément, les promoteurs ou les chefs de projet – pourrait concrètement contribuer encore davantage à faire progresser l’urbanisation en Suisse, à impliquer la population et à créer suffisamment de logements ?

Roman Mayer

Notre secteur devrait montrer que le développement de l’urbanisation vers l’intérieur n’est pas une mauvaise chose, mais que, au contraire, il procure des avantages. Lorsque des anciennes maisons doivent être démolies, les discussions portent certes souvent sur la problématique de la perte de logements bon marché ou de l’éviction des personnes âgées, mais dans la pratique, la plupart des projets ont des effets positifs évidents pour tout un quartier. Il est essentiel de mettre davantage en avant ces exemples et de montrer que l’urbanisation vers l’intérieur présente plus d’avantages que d’inconvénients. J’attends de la branche qu’elle participe à ce débat.

Martin Tschirren

La branche a l’opportunité de montrer qu’elle peut mettre en oeuvre des projets d’urbanisation de grande qualité, avec des quartiers attrayants et des espaces publics agréables à vivre. Ce faisant, il est important qu’elle soit consciente de l’importante responsabilité que cela implique, puisque les espaces construits marquent la vie des gens pendant des décennies. La dimension sociale fait également partie de la problématique : les logements doivent être adaptés à la diversité des budgets, des tranches d’âge et des situations de vie. La meilleure solution n’est pas toujours la plus simple, mais celle qui répond le mieux aux besoins de la population.

Karin Bührer

Je vous remercie pour cet entretien

«La pénurie de logements s’étend de plus en plus à l’ensemble du territoire.»